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省政府下发关于进一步推进贵州省城镇市政公用领域政府和社会资本合作的指导意见

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为深入贯彻落实《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》(中发〔2016〕18号)、《中共贵州省委贵州省人民政府关于深化投融资体制改革的实施意见》(黔党发〔2017〕17号)等文件精神,落实中央城市工作会议、全省城市工作大会等会议精神,进一步推动我省城镇市政公用领域运用政府和社会资本合作(PPP)模式,鼓励、引导和规范社会资本参与行业项目建设运营,有效提高城镇市政基础设施服务能力和效率,全力补齐城镇市政基础设施短板,切实为决胜脱贫攻坚、同步全面小康、开创多彩贵州新未来提供有力的城镇市政基础设施支撑,结合我省实际,省政府近日下发关于进一步推进贵州省城镇市政公用领域政府和社会资本合作的指导意见。

意见主要内容如下:

一、总体要求

(一)指导思想。全面贯彻落实党中央、国务院和省委、省政府决策部署,牢固树立和贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念,加快城镇市政公用领域投融资体制改革,按照“政府引导、市场运作、企业化管理”的原则,对市政基础设施领域盘活存量、放开增量,制定投资、补贴与价格相协调机制,建立公平市场运行环境和合理长效投资回报机制,鼓励和引导社会资本积极参与市政公用领域项目的建设和运营,大力实施PPP项目,切实提高市政基础设施运营质量和服务效能,进一步促进地方经济发展和民生改善。

(二)基本原则

坚持政府引导、持续合作。优化政府投资方式,充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导带动作用。进一步强化政府和社会资本合作的监督管理职责,促进各方增强法律意识、契约意识和信用意识,与社会资本建立利益共享、风险分担的长期合作关系。

坚持公开公平、合理优选。建立统一的基础设施项目招商信息发布平台,充分发挥市场配置资源的决定性作用,按照政府采购法相关规定择优确定社会资本合作伙伴。

坚持互利共赢、风险分担。政府有关部门加快建立健全行业管理办法,切实保障社会公众利益不受损害和社会资本合法权益。按照风险分配优化和风险可控等原则,在政府和社会资本之间合理分担项目风险。

坚持示范引领、逐步推广。新建市政公用领域项目,应优先考虑采用PPP模式建设,以条件成熟的PPP项目为示范,率先推动建设,及时总结经验,逐步在全省推广运用。

二、条件范围

符合下列条件的城镇市政公用领域项目,可以采用PPP模式:(1)政府负有提供责任;(2)需求长期稳定;(3)适宜由社会资本方承担。

推行PPP模式的城镇市政公用领域项目包括:城镇道路及附属设施、轨道交通、桥梁隧道、公共停车场、供排水、污水处理(含再生利用、污泥处置)、排涝、生活垃圾收运处理、建筑垃圾综合利用、餐厨垃圾收运处理、环卫清扫保洁、园林绿化、燃气、供热、黑臭水体整治、地下综合管廊、海绵城市等项目。

三、实施程序

(一)项目发起。根据全省山地特色新型城镇化发展需要和城镇基础设施项目建设需求,精心设计、合理布局,切实做好城镇市政公用领域PPP项目的规划建设工作。各市(州)、贵安新区、各县(市、区、特区)住房城乡建设、规划、城管、水务、园林等部门要结合行业专项规划,从新建、改建或存量项目中遴选识别一批适合PPP模式的项目。新建和改建项目按基本建设程序进行审批、核准或备案后,对条件成熟的项目及时申报进入国家重大建设项目库、省级PPP项目库和财政部门综合信息管理平台,并列入年度实施项目。政府参与的城镇污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式。

(二)方案编制。确定适合的项目,由政府或政府授权的行业主管部门或其他相关机构作为PPP项目的实施机构,项目实施机构应充分发挥专业中介机构作用,委托专业中介机构编制项目实施方案。实施方案应包括项目概况、拟采取操作模式、对社会资本的要求、风险分配基本框架、技术和服务要求及标准、期限和范围、投资人收益和价格测算、回报来源和支付方式、采购方式、监管方式和条件、政府配套设施和服务承诺等核心内容。发展改革、财政部门要会同相关行业主管部门按照联评联审工作机制进行审查后,由行业管理部门报同级政府批准后实施。

(三)社会资本选择。对编制实施方案的项目,各地政府和行业主管部门要开展多渠道推介活动引入社会资本,项目实施机构依据审查批准的实施方案,组织起草PPP合同草案,包括PPP项目主合同和相关附属合同。通过公开招标、竞争性谈判和竞争性磋商等方式,综合评估项目社会投资方的专业资质、技术能力、管理经验和财务实力等因素,择优选定诚信度高、安全可靠的社会资本。

(四)项目实施。项目实施机构和社会资本依法签订项目合同,设立特别目的项目公司(SPV),政府在SPV中的持股比例应当低于50%,且不控股。政府可指定相关机构参股项目公司。项目公司按照合同约定,组织项目建设和运营,在运营期间提供安全、优质、高效服务。实施机构、社会资本均应履行合同义务。政府有支付义务的,按项目合同约定和绩效指标向项目公司支付费用,并执行约定的奖励条款或惩处措施。项目实施机构负责按项目合同约定,监督项目公司履行合同义务,在项目在建期督促项目计划和进度,在运行维护期检查运营维护制度和项目运营情况,定期监测项目产出绩效指标,编制季报和年报。每3—5年对项目进行中期评估,分析项目运行状况和项目合同的合规性、适应性和合理性,及时评估已发现和潜在问题的风险,制定应对措施。

(五)项目移交和退出。项目实施机构要与社会资本明确协商机制和退出机制。合作过程中,若需提前终止合同,项目实施机构要依法实行临时接管,保障项目设施持续运行,公共利益不受损害。合作期满后,按照合同约定的移交形式、内容和标准,及时组织开展项目验收、资产交割等工作,妥善做好项目移交工作。

城镇市政公用领域PPP项目实施过程中,要确保PPP项目质量,规范项目发起、识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程。各级政府可以在符合中央和省级相关政策规定的前提下对项目给予必要支持,但不得违反规定提供担保,承诺最低收益、回购、保底或承担投资损失。

四、改革创新

(一)按照现代企业管理要求,推进市政公用行业体制改革。到2020年,实现城镇市政公用企业改制成为符合现代企业制度要求的市场主体。鼓励城镇供水、供气、污水和垃圾处理等市政公用企业,在明晰产权的基础上,引导社会资本参与企业改革和重组,优化企业的资本结构,实行投资主体多元化。城镇市政、园林绿化、环境卫生等事业单位应进行企业化改制,使其成为独立的市场主体,将管理和监督等职责划归行业部门,实现作业与管理分离。鼓励城市供水、燃气、供热、污水和垃圾处理企业,通过资产兼并、企业重组,打破区域和行业等限制,形成专业化、规模化的企业集团,解决企业“小”“散”“弱”等问题,切实提高产业集中度。

(二)深化市政公用领域PPP创新工作,推动项目建设和运营。根据山地特色新型城镇化建设要求,结合城市基础设施现状和发展需求,创新项目建设运营方式。未有效落实全面实施PPP模式政策的项目,原则上不予安排相关预算支出。按“以城带镇、城镇打捆、整县推进、政府引导、市场运作”的原则,整县推进城镇污水处理设施建设和运营。按“户分类、村收集、镇转运、县统筹处理、政府引导、市场运作”的原则,整县推进县域城乡生活垃圾收运处理系统建设,鼓励实行污水厂网一体化、垃圾收集处理一体化、规模化运营。积极探索道路、桥梁建设施工与养护管理一体化经营方式。探索政府利用沿线土地使用权作价入股与城市轨道建设企业合作,实施“轨道交通+物业开发”的可持续发展方式。创新项目监管方式,鼓励采用“互联网+”、开发APP等方式实现项目建设运营全过程监管。

五、政策措施

(一)落实建设用地政策。对符合《划拨用地目录》的市政公用领域相关项目用地,经依法批准可以划拨方式供应。支持实行土地有偿使用,具体政策按照国家有关土地政策的规定执行。不符合《划拨用地目录》且只有一个意向投资者的,可依法以协议方式供应土地,有两个以上意向投资者、需要通过竞争方式确定项目投资者的,可在各市、县人民政府土地管理部门拟定土地出让方案的基础上,将竞争确定投资者的环节和竞争确定用地者的环节合并进行。

(二)完善投融资服务政策。充分发挥县级建设投资公司在市政公用行业政府与社会资本合作中的作用。进一步拓宽投资项目融资渠道,支持有收费机制和良好现金流的市政公用行业项目资产证券化,盘活存量资产,提高运行效率。支持有偿出让道路及其附属设施、广场、公共停车场、轨道交通场站等市政公用设施的冠名权、广告权、特许经营权,充分开发城镇市政公用事业的潜在资源。支持有条件的市政公用企业发行企业债券。引导金融机构开发适合PPP项目的金融产品,提供贷款、发债、保险、租赁、担保等综合服务,在监管政策允许范围内,在期限匹配、利率定价、偿还方式等方面给予PPP项目差异化金融支持。

(三)完善价格收费政策。完善城镇供水、燃气、污水处理、垃圾处理等市政基础设施产品和服务价格形成机制。在履行政府定价程序基础上,统筹考虑经济社会发展水平和公众承受能力、项目运行和绩效评价情况。充分论证项目收费定价机制,科学设计实施方案,充分体现“风险分担、收益共享、激励相容”的内涵特征。建立健全城镇污水处理服务价格形成机制,已建成污水处理厂的,均应当征收污水处理费;在建污水处理厂、已批准污水处理厂建设项目可行性研究报告或项目建议书的,可以开征污水处理费,并应当在开征3年内建成污水处理厂投入运行,征收标准应达到补偿污水处理设施运营和污泥处置成本并合理盈利水平。完善垃圾处理收费办法和收费方式。建立并完善管道天然气上下游价格联动机制。建立健全城市地下综合管廊有偿使用制度,收费标准原则上由管廊建设运营单位与入廊管线单位协商确定,合理确定并适时调整管廊有偿使用费标准。

(四)创新财政资金使用方式。充分发挥政府投资“四两拨千斤”的引导作用,在同等条件下,政府投资优先支持PPP项目,根据不同项目情况,以运营补贴作为财政性资金投入的主要方式,也可以安排前期费用奖励予以支持,逐步减少政府参与建设污水处理和垃圾处理设施资本金投入和投资补助。加大对各类财政资金的整合力度,扩大规模经济和范围经济效益,形成资金政策合力,优先支持民营资本参与的城镇市政公用领域项目。鼓励各级财政部门探索财政资金撬动社会资本和金融资本参与城镇市政公用领域PPP项目的有效方式,通过前期费用补助、以奖代补等手段,为项目规范实施营造良好的政策环境。

六、组织保障

(一)加强组织领导。省住房城乡建设厅负责全省社会资本进入市政公用行业的指导、协调和监督,配合发展改革、财政、国土资源、金融等部门完善相关配套政策措施,规范市场秩序,稳定项目预期。发展改革、财政、住房城乡建设等相关部门要加强协调配合、形成合力,积极争取中央预算内投资、专项建设基金支持的PPP项目经费,积极申报国家PPP示范项目和示范城市。各市、县人民政府及相关部门要进一步加大招商引资力度,通过多种形式定期向社会公开推介项目,推动PPP示范项目加快落地实施。各市、县人民政府应当建立有关部门参加的城镇市政公用领域PPP项目部门协调机制,负责统筹制定有关政策措施和组织协调项目实施。各相关部门应根据职责分工,负责对社会资本进入市政公用行业的管理和监督。及时研究确定市政公用行业项目的技术性标准和公共服务标准,提出引入社会资本的项目,组织审查项目引资方案和协调项目实施中的具体问题。

(二)加强监督管理。各市、县人民政府及其相关部门要加大对城镇市政公用领域PPP项目的监督管理,规范企业投资行为。严格项目实施事前事中事后监管,建立项目后评价制度。建立社会监督机制,鼓励公众对PPP项目实施情况进行监督,切实维护公共利益。

(三)加强舆论宣传。住房城乡建设、发展改革、财政等部门要做好城镇市政公用领域PPP项目实施计划、招投标要求、扶持政策等重要信息的发布工作,实现多渠道、多形式宣传,努力扩大社会知晓范围,积极引导社会资本公平竞争。

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